2022年香港法治的最重大事件莫過於國安法的首次釋法。從法理層面看，《基本法》可釋法，國安法當然也可以釋法。但實際情形是，香港社會對國安法始終存在於一種「他者化憂慮」，害怕國安法的實施及其具體影響損及香港本身的法治與自由。相比《基本法》所受的較好認同，國安法在香港的軟著陸必然要走過更為複雜和艱難的道路。這裡的根由也是可判明的：《基本法》主要是授權法，中央權力並不顯著甚至有意節制；國安法是國家權威的具體制度化和日常化，中央權力及其作用相對凸顯。國安法使國家離香港每一個人都更近了，而香港社會尚未做好在具體法治權威上直接面對國家的心理準備。「人心回歸」的經典命題和難題與此有關。
此次人大釋法的事件背景是黎智英案，但不是實體司法糾紛，而是程式糾紛，即黎智英可否聘請不在香港註冊的海外律師擔任辯護人。香港法律以「專案認許」方式授權法官審批被告有關申請，在香港普通刑事案件中，這一做法並不少見。但《香港國安法》具有特殊性，黎智英案所涉及的國家安全利益和國家機密的保密要求非常凸顯，香港三級法院以普通法的慣常方式處理，未能全面準確理解和承擔起維護國家安全的法治責任。特區政府與法院就此問題產生法理爭議，牽涉到《香港國安法》有關條款的原意及其司法適用問題。特首及時提請釋法，啟動了本次釋法程式，中央予以積極回應並在一個月之內給出釋法方案。
本次釋法的最大特色是確立了解決類似糾紛的完整法律框架，而其關鍵點在於對香港國安委憲制角色的明確和強化。在《香港國安法》的權力機構設計中，一個突出的制度原理即在於凸顯香港本地維護國家安全的機構安排與授權，其中香港國安委居於領導機關的權威性地位。本次釋法確立了香港國安委的判斷決定權：其一，釋法第一條確立了香港國安委的一般性判斷決定權，即對於「是否涉及國家安全問題」具有判斷決定權，這一權力的行使不受香港本地機構節制；其二，釋法第三條確立了香港國安委對國安司法有關證明書程式的特殊性判斷決定權，其法律性質是一種監督性的否決權。綜合釋法整體架構來看，香港國安委對正在進行中的國安案件具有法定的主動介入的權力，既包括依據第14條的一般性判斷決定權，也包括對接第47條的特殊性判斷決定權。香港國安委的整體法律屬性也因此更為明確化，既是政策性機關，也是執行性機關，且與特區政府及法院之間具有制度對接性。
事實上，《香港國安法》實施以來，有關法定機構如何履職及彼此之間具體權力互動關係如何，並非完全清晰化，而是伴隨法律實施和司法過程展開逐步獲得澄清。香港國安委的主要職能規定於第14條，即1）分析研判香港特別行政區維護國家安全形勢，規劃有關工作，制定香港特別行政區維護國家安全政策；2）推進香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制建設；3）協調香港特別行政區維護國家安全的重點工作和重大行動。由此可見，香港國安委的主要權能包括：其一，國安政策制定權；其二，制度建設推進權；其三，重點事務協調權。這裡的有關權能之重心在於政策制定與協調，但也包括具有法律效力的具體決定權。就香港國安委的憲制定位而言，其法定職能的完整形態是：政策性功能為主，執行性功能為輔。本次釋法賦予香港國安委以具體事務的判斷決定權，則屬於對其執行性功能的適當凸顯與強化，但並不因此取代《香港國安法》已經確立的作為國安委主體性職能的政策性功能。
中央在完善「一國兩制」制度體系過程中，非常重視與《香港國安法》的制度與機制銜接，非常重視新制度建設對「愛國者治港」的保障與促進。2021年完善香港選舉制度時確立了香港國安委的選舉資格審查權力，即新設立的候選人資格審查委員會在審查候選人資格時，遇有國安疑問時需轉交香港國安委審查，而後者的審查意見書將作為決定依據且不可司法覆核。由此，香港國安委的選舉資格審查決定就成為一項執行性功能的具體行為，且具有不受香港本地司法節制的優越地位。本次人大釋法更是將涉及國安問題的判斷決定權賦予香港國安委並可對香港國安司法程式構成監督、制約和指引。香港國安委由此對香港特區憲制秩序中國安範疇的行政-司法關係造成了重要的結構性影響與塑造。當然，這種制度性影響是《香港國安法》立法原意所包含的，釋法不過是予以澄清和確認。
在非國安範疇，香港國安委當然無法享有相關的優越性制度地位和角色。這實際上使得香港法治體系的內在結構出現了更為豐富及立體化的分化發展與規範演變。《香港國安法》將逐步作為一個相對特殊的法律部門和普通法領域而嵌入香港法治體系。但香港法官與法律界對《香港國安法》的特殊憲制原理與運行邏輯不甚了了，甚至有所抵制，僅從熟悉而舒適的普通法框架加以理解和運用，自然會出現變形走樣。釋法事件本身也證明了《香港國安法》官應當加強對包括憲法、《基本法》、國安法在內的國家法知識的學習與運用，致力於發展真正符合「一國兩制」憲制秩序的香港普通法體系。根本上，香港普通法之地位與效力來自香港《基本法》的授權與保障，香港普通法是中國法的一部分，而不是外國法的一部分。
釋法之後，香港國安委既要制定國安政策，又要作出國安決定，且與香港司法程式具有對接性和監督性關係。同時，根據《香港國安法》及釋法有關規定，香港國安委的具體決定行為不公開，不受司法覆核，具有可執行的法律效力，香港特區任何機構包括法院均需尊重和執行。這是否意味著香港國安委成了超級機構或特權機構而有損於香港高度自治與司法獨立呢？筆者以為不然：其一，香港國安委本身屬於香港自治權範疇，是香港特區依據《香港國安法》成立的維護國家安全的領導機構，香港國安委的有關權力是對香港高度自治權的充實而不是縮減；其二，《香港國安法》設置香港國安委以及本次釋法賦予國安委更凸顯的憲制角色和具體決定權，是對香港自治機構的信任和期待，是對「一國兩制」制度內涵的深化擴展；其三，香港國安委受到多重法治制約、監督與問責，包括中央人民政府的監督問責，駐港國安公署的監督指導、國家安全顧問的監督制約以及《香港國安法》本身的權力規制，不可能成為法外特權機構；其四，香港國安委的主體職能仍然是政策制定權，涉及具體案件的判斷決定權是輔助性職能，原則上不宜也不會頻繁行使；其五，香港國安委的判斷決定權具有後位的監督權性質，是在香港法院怠於尋求行政長官證明書並損害到《香港國安法》準確實施的條件下才會啟動，而不依託個案直接行使判斷決定權的情形和空間並不大；其六，《香港國安委的有關履職行為，其根本法律目的在於輔助和保障香港國安司法程式規範且順暢運行，並致力於建立健全香港國安法》所涉機構之間的法治互動規則與慣例體系，是《香港國安法》治體系的粘合劑與制度之友。
總之，國家安全是中央事權，中央有權通過立法、釋法、決定等合法方式建立制度和完善制度。這是香港回歸以來中央在香港法治運行中日益成熟且可接受的憲制角色。本次釋法有著個案因素的刺激反應，有著憲法和《基本法》構成的特區憲制秩序的規範保障，有著《香港國安法》自身規範體系與運行邏輯的理性展開。本次釋法技術路線選擇以香港國安委憲制角色的明確與強化作為突破口，有助於彌補香港國安司法程式不健全與變形走樣的制度缺陷，確保《香港國安法》全面準確實施，確保《香港國安法》與香港普通法互動過程中《香港國安法》的相對主導權和優位。
釋法本身與法律本文具有同等效力，且可追溯至法律生效時發生效力，是對法律本文已有規範內涵的闡明與填充，是各國法治良性運行常用的理性技術方法。國安釋法無損於香港司法獨立，而是對香港法治的保障與促進。香港國安委是香港本地自治機構，是受到多重法治機制約束的職能機構，其運行過程與結果均指向《香港國安法》治體系的制度健全與司法保障。當然，憲製作用與角色的強化也意味著香港國安委自身能力建設與制度化建設的更高要求，以與其完整的法治功能相適應，在具體履職中證明自身的制度正當性與合格存在。
作者為北京航空航天大學法學院副教授、全國港澳研究會理事
來源：香港橙新聞網［［2023-01-03］
